农业生产的模糊性，致使农业管理更为复杂。目前一些地方的农业综合执法存在过度、越界甚至违法执法现象，引发了一些暴力事件，给农业管理带来更大挑战，亟待从制度上调整规范
2023年3月21日，河北张家口宣化区农业综合执法大队执法人员在洋河南镇一家肥料市场进行检查。图/视觉中国
文｜《财经》记者 张明丽 邹碧颖 实习记者 何伊静
近期一则悬赏公告被广泛关注。
这份落款为南平市公安局延平分局的悬赏公告里写明“2023年5月8日下午，延平区发生一起刑事案件，经查，卢贵友有重大作案嫌疑，现在逃”。
《财经》记者致电南平市公安局延平分局询问案件相关情况，对方回复“这个不应问我们”，随后挂断电话。极目新闻此前报道，被通缉的卢贵友是村里的一名养猪户，其猪舍建在村里的一片荒地上，这块地已经荒废了数十年，猪舍面积约数百平方米。5月8日，茫荡镇政府组织60多名执法人员对卢贵友的猪舍进行了强拆。执法人员在离开的路上，遭到卢贵友的枪击（目前细节描述不一致，有报道说霰弹枪，有说射钉枪，还有说组装器械）。此事造成一名民警和两名政府工作人员受伤。伤者中有“农管”。目前当事人已投案自首。《财经》记者致电福建省南平市农业农村局，该局称，“事情一直由延平区处理，市里接受采访不好”。
《财经》记者了解，近期，全国各地出现一些关于“农管”执法的问题。例如，多地要求农民退林还耕，强退农村村民的果树、茶树、观景树等。有的地方“农管”强拆猪舍，造成激烈冲突。这些信息反映的执法争议也成为坊间热议的话题。采访的一位农民说，“农管来了，农民慌了。”
农业专家、武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文告诉《财经》记者，维护基层群众利益与完成上级交代的任务本质上没有矛盾，基本不会存在与民争利的政策。但是执行过程中往往容易产生矛盾。对此，也有业界专家提出“执法公平，尊重基层百姓话语权”等建议。《环球时报》特约评论员胡锡进也公开建议“农管”要防止“一刀切”的工作倾向。
“农管”是谁？
“农管”一夜间成为焦点。
然而，“农管”是农业综合行政执法队伍的民间统称，农业综合行政执法队伍并非近期出现。中国农业农村信息网显示，早在2001年，撤市划区前的即墨市农业局就创新执法模式，整合了分散在局内种子站、植保站、土肥站的执法职能，率先成立了即墨市农业行政执法大队。2018年，党的十九届三中全会要求将农业系统内兽医兽药、生猪屠宰、种子、化肥、农药、农机、农产品质量等执法队伍整合，实行统一执法，由农业农村部指导。2020年农业农村部为了扎实推进农业综合行政执法改革，经国务院批准，印发了《农业综合行政执法事项指导目录》（下称《目录》）。
《目录》共记载了251条执法事项，自此农业综合行政执法队伍有了执法上的清单并在全国各地成立。例如长沙市农业综合行政执法局2019年12月挂牌成立，南京市农业综合行政执法总队2020年3月5日挂牌成立，岳阳市农业综合行政执法支队2020年4月17日揭牌。
为何近期农业综合执法人员频繁进入公众视野？采访的多位业内人士解释，2023年《农业综合行政执法管理办法》出台后，全国农业综合行政执法队伍正式走上前台，开始统一着装，采购装备，农业综合执法人员配置防刺背心等防御性武器，并在今年春耕时期深入农村，具有执法权。根据农业农村部发布的《全国农业综合行政执法基本装备配备指导标准（2022年版）》，农业综合执法人员的基础装备包括执法专用车辆、执法专用无人机等。当统一着装、手持器械的“农管”频繁出现在田间地头，有关执法边界、执法权限等问题也引发热议。
“农管”究竟管什么？
这起福建省南平市延平区茫荡镇悬赏刑事案件已经过去20天，除了卢贵友自首，关于40万元猪舍如何处理再没有下文。然而，该事件引发的农业综合执法人员执法边界的讨论则涟漪不绝。记者多方联系当地公安和农业部门，但是都没有给出明确答复。
2023年3月1日，广西柳州市，融安县农业综合行政执法大队队员正在开展禁渔巡查。图/视觉中国
按照国家行政法规，农业综合行政执法队伍有明确执法边界。农业农村部法规司有关负责人在回答记者提问时表示，农业农村部印发了《农业综合行政执法事项指导目录》，各地也结合实际制定了相应的目录，对执法事项实行清单管理，要求“法无授权不可为”。“农业综合行政执法队伍的职责使命主要是打击假冒伪劣种子、农药、兽药等侵农害农违法行为，不会干扰农民正常生产生活。网上有的帖子提到的‘禁止房前屋后种瓜种菜’等，并不属于农业综合行政执法范围。”
然而，在上策下达的过程中，各地标准并不一致。
浙江义乌一草莓采摘园老板何正告诉《财经》记者，他家种植草莓11年，每年都有行政执法人员来园里检测是否使用违禁农药、农药是否超标，以此保障农产品安全，通不过检验的就要关停。在北京市顺义区杨镇地区张家务村，村民亦表示种植农作物自由，甚至没有见过行政执法人员。“一般想种什么就种什么”。
这种“不会干扰农民正常生产生活”的农业综合执法在基层执行中，也时常有走形越界的事件发生。中部某省份村民告诉《财经》记者，政府（农管）在其不知情的情况下拔掉3亩桂花树。村民说出了其衣服制服编号，并表示，“他们有时候白天来，有时候晚上来，看不到就没办法。我录像才会承认。树是我准备销售的，被拔掉了”。据记者在多地了解，村民养鸡养鸭都要检查证件。当记者提出进一步了解事实情况时，有些被采访村民担心相关机构“找事”，拒绝继续和记者联系。
“政府承诺赔付1万元。况且，我还要在此生活。”一位不愿具名的村民告诉《财经》记者，据说是“有人看上了这片地”，农管说他种树不符合栽种规范，所以必须拔掉。后来因为一些原因，“人家不要这片地了”，又让我们把拔出来的桂花树再种植回去。桂花树拔出来已经一周，几乎死光了。政府答应赔偿1万元，让我不要再向上反映，同时删除了所有视频。
据村民估计，此次拔出大树将近400棵，中等树苗1860棵，小的不计其数。
在实际执行中，农业生产具有天然的模糊性。何正告诉《财经》记者，农户饲养家禽到一定规模可能会造成环境污染，如果涉及买卖行为，就与自家饲养食用是两个概念。有的农户养了两三百只，对外称自己吃，实际上用来卖。这部分家禽是否需要监管？如果管得过严，就会出现网上“农管不让散养鸡鸭”的案例。何正回忆，七八年前，就有人下来管理这些事情，但种植园跟商户不一样，很多新增种植户不会立刻自己汇报上去，政府是在开种植户培训会或办理暂住证等过程中慢慢更新信息，所以从开始种到有人来检查之间，可能有时间差。
这涉及基层政策执行层面的问题。吕德文告诉《财经》记者，维护基层群众利益与完成上级交代的任务本质上没有矛盾，基本不会存在与民争利的政策。但是执行过程中往往容易产生矛盾。我们进行美丽乡村建设、人居环境治理，要求拆猪舍，圈养鸡鸭，但是如果鸡鸭都不能在院子里走了，那还是农村吗？从人居环境治理的角度来看，鸡鸭到处走不卫生，但是拿城市管理的标准来考核农村的环境也不合适。
吕德文同时提出基层治理体系发生异化的问题，最主要的表现是上级控制权不断加码。然而，监督机构是空中视角，他们只按自己的一套标准来考核，有时候是不接地气的。过去没有这么多条条框框时，上级只管最后结果，不管过程。现在连过程都要管，越是要规范，越可能不接地气。
近日，网络上掀起一场刚性执法与柔性执法之争。例如，湖南省郴州市桂东县一位生姜种植老板在流转的1.5亩水稻功能区种植的生姜，生姜下种时被铲除要求套种玉米等粮食作物恢复属性。桂东县农业农村局回复，因小黄姜生长期较长，种植生姜后不能保证再种植一季水稻。桂东县农业农村局要求其对已经种下姜种的土地，进行套种其他粮食作物，以恢复土地属性。然而，当地村民表示，要是明确规定不能种，应该提前告知，而不是种子播下去快一个月了过来铲掉。村民问铲了之后有没有赔偿，对方说等两天给回复，却一直没消息。生姜种植老板同时表示，为了种生姜请了12个农民去田里做事，加上他们夫妻两人一共14个人。人力成本还有被铲除的生姜，损失大概在3500元-4000元左右。
据了解，福建漳州某农户因种植70多亩水仙花，被当地农业执法部门采取强制措施将水仙花摧毁，引发了社会广泛关注和热议。该地农业执法部门称，这片土地属于基本农田，种植水仙花的行为是耕地非粮化，所以才采取了强制措施。当地的村民表示，水仙花田，一亩地租金2000多元，一粒水仙花球要种植三年之久。按计划，过几天就可以摘水仙花枝到市场上去卖了，水仙花田被碾过，三年的辛苦直接归零。
不少人士质疑，既然已经种植，是否可以等到收获后再整改。南京师范大学法学院、中国法治现代化研究院讲师，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员王丽惠告诉《财经》记者，耕地“非粮化”是指在粮食生产功能区耕地地块上限定种植粮食作物。根据2017年国务院印发的《关于建立粮食生产功能区和重要农产品保护区的指导意见》，粮食生产功能区9亿亩，其中6亿亩用于稻麦生产，4.5亿亩用于玉米生产（含小麦和玉米复种区1.5亿亩）。粮食生产功能区是在基本农田上将“口粮生产能力落实到田块地头、保障措施落实到具体项目”。“非粮化”整治正是在粮食生产功能区地块上开展的。粮食生产功能区地块划定和“非粮化”政策存在以下问题：
一是与农民经营自主权冲突。中国《农村土地承包法》中规定了“农民对承包土地享有生产经营自主权”等条款。《土地管理法》实行“用途管制”，只区分“农地-非农地”用途，没有对地上种植物加以要求。也就是说，农户种什么是由农户根据自然条件、市场行情、家庭劳动力状况来自主决定的。但农户承包地一旦被划为粮食功能区地块，就意味着他只能种粮、不能种植特色经济作物。这使土地由用途管制变更为细致的种植管制。
二是精准规控“不精准”。粮食功能区地块划定是为了“精准调控粮食生产”、将粮食生产管理精细化到地块并对地块编号标牌、上图入库。精准划定地块可以在地图上实现，在现实中却无法落地。一些地块远离水源、一些地块是湿地洼地、 一些地块实为山坡等，这些地块不适合种粮的特殊性状，地图上根本无法显示，需要到实地核实才能发现。甚至农户同一块承包地一半被划为粮食功能区地块、一半被划为普通耕地的现象也较为常见。因而导致原本是荒地坡地、泥巴地的地块也不得不高成本开荒，种上粮食。这些粗糙的操作是农户所无法理解的。
三是规划生产与市场经济冲突。土地是农民经营的生产资料，农民的种植选择由市场效益决定。农民“弃粮种经”甚至抛荒源于种粮收益低，而种植经济作物或外出打工更赚钱。比如依托长三角市场的浙江农民向来偏好种植经济效益更高的果蔬花卉。既然规划上是种粮，又无法强迫农户，只能由村集体完成种粮任务，其结果也无外乎由集体经济填补市场亏损。
农地利用有保护耕地和维护粮食安全的目标，但仍要以尊重农民生产经营需求为前提。在农业市场化背景下，鼓励农民种粮和促进耕地“趋粮化”应以收益激励、生产便利为调节机制，慎用规划管控的办法。
王丽惠同时也表示，网传关于“农管”暴力执法的报道似是而非。网传的砍树拔菜、捉捕鸡鸭的“农管”人员，有的并没有着农业执法人员服装。根据农业农村部《农业综合行政执法管理办法》第25条的规定，农业执法人员在执法时是要统一着执法服装、佩戴农业执法标志的。到目前，似乎也没有发生事实清楚的农业综合执法人员暴力执法典型案件。
事实上，农业综合执法人员也不愿意开展针对农户、小农资店的执法。一是农业综合执法是县乡基层执法，省市两级执法案件很少。与城管执法一般在陌生、流动人口多的大城市不同，农业综合执法的场合在熟人构成的本乡本县，执法队员面临的“舆论”“口碑”“评价”等压力更大，人情制约更多。二是在乡村执法时也更容易引发群体性事件，农村仍有家族、村民团结起来抵制执法的力量。三是县乡基层级执法力量十分薄弱。皖东某县执法队有16名执法队员，其中种植中队4名队员要管理至少260多家农资店、3万多台农业机械等。
为何“逆势”增设农业管理岗位？
实际上，精简编制是大势所趋。3月，国务院提请全国人大代表审议的《国务院机构改革方案的议案》建议，精减中央国家机关人员编制。中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，部分省市在试行清理编外人员。
在此趋势下，为何“逆势”增设农业管理岗位？
“农业综合行政执法队伍的组建实际上是近年来深化综合行政执法体制改革的成果之一。”对外经济贸易大学法学院副教授、院长助理孔祥稳指出，“而综合行政执法改革的目标是为了理顺执法体制，提高执法水平，不是为了增权，也不是为了扩编。”
王丽惠告诉《财经》记者，农业综合执法队的成立是国家机构改革文件明文规定的内容，是自上而下推动的工作。农业综合执法也不是新事物。2008年，农业部专门出台文件要求在全国农业县全部实行综合执法。只不过，此前的综合执法改革是“不跨部门”的综合。这次改革是把分散在不同部门的执法权进行了集中合并，交由专门成立的综合执法队统一行使。
农业综合执法队中的部分人员原本就从事农业执法工作，部分人员来自于农业农村部门机构改革中的人员转隶，是农业农村部门内部调剂重组。农业农村部门除了内设机构外，还有许多下属二级事业单位，综合行政执法改革就是将原本分散在下属二级事业单位的执法职能和人员归并到综合执法队。
孔祥稳介绍，归并执法机构，减少多头执法、重复执法、执法扰民的现象，是综合执法改革的初衷和动机。“通过梳理综合执法队伍的执法事项清单，可以系统清理那些缺乏法律法规依据的、交叉重复的执法事项，从源头上实现对行政处罚权和强制权的约束。同时，将执法人员整合到一个队伍中，也有利于统一执法标准，提升执法的规范化水平。”
据了解，农业综合执法的核心职能是农资打假。王丽惠解释，这包括监管销售假劣种子、制售假劣农药、制售高毒禁用农药、肥料产品包装标注信息与登记证不符、制售假劣兽药、未取得兽药生产许可证和产品批准文号的生产兽用诊断制品、在饲料和饲料添加剂生产经营环节添加“瘦肉精”等违禁药物，等等。
它的职能还有保障农产品安全，即禁止蔬菜、茶叶、中草药等种植时投入高毒、禁限用农药以及添加隐性成分等。此外，针对牲畜屠宰、动物防疫、江河禁捕、河流污染物排放等也有部分监管职能。
按理想的规定，农业综合执法的执法检查和监管一般不是“主动出击”而是“闻风而动”。农业执法队员会因为接到农民、大户、农资店老板、12345等群众举报而下乡或到店检查。在非春播夏种关键期，农业执法队员一般不主动到田间地头、农资店和农户家检查。农业专家在调研时了解到，一些农资销售过程中的质量质疑、尾款拖欠等矛盾纠纷也需要农业执法队员调解。
然而，在基层执行中，边界往往并不清晰，有些则是“主动出击”。
《财经》记者走访的过程中，北京市顺义区杨镇地区张家务村不少村民认为农业生产不必要政府规范，他们数十年如一日凭感觉耕种，知天知农。
王丽惠认为，“农民依靠经验种植”是传统农业生产的模式。相比之下，当前农民生产是嵌入农业市场化、产业化体系之中的。首先，农民生产具有很强的市场化面向。农民种植养殖不再是为了口粮自给，而是为了销售和收益。农民也要承担市场自负盈亏的风险。其次，农民生产高度依赖市场化的农业产业体系。种子、农药、化肥等农资品种不断丰富，市场化供给充分、便利。由于农资产销竞争激烈，厂家还会配套服务， “以服带销”方式越来越普遍。也就是说，农户种田如何高产、如何应对病虫害的需求，可以通过购买农资及附带的服务来获取。发达的产业化的农资产销和服务体系、农机服务体系支撑了农户的种植。
在农业专家调研时，苏中某农户介绍，河鱼养殖从20世纪80年代的亩产四五百斤发展到现在亩产一吨；皖东某农户介绍，水稻种植从2010年800斤-900斤/亩发展到现在1500斤/亩。农业种植依靠千百年传统经验的“返祖”模式，已经被农业产业化、市场化模式所替代了。
这一方面意味着，农民的种植意愿和选择应由农民自主决定。市场化的农资供给和服务可以满足他们的种植需要，农民种什么、怎么种，由他们根据市场、地理条件、家庭劳动力情况自主安排。政府应该少干预、少介入。另一方面也意味着，农户种植效益的实现需要有规范、诚信的市场秩序。农业综合执法只能是促进市场生产秩序规范化的管理行为。
农业管理亟待规范
农业生产需要规范，但权力不能泛化。胡锡进提出四点建议。
第一，在中国目前的基层治理中，管制过度所造成的问题和负面影响总的来说大于管理不足所造成的问题和危害。因此“农管”一定要防止“一刀切”的工作倾向，不能设置不切合实际的“新农村”目标。
第二，基层现在受到的各种检查、派任务很多，苦不堪言，农业综合行政执法要防止变成农村基层来自上级和外部发号施令的新渠道。农村治理还是要更多依靠原有的组织体系，“农管”不能成为一批“钦差”。推动“农管”对权力的准确使用，使之与农村基层治理相协调，这应是开展“农管”队伍建设的重中之重。
第三，应坚持发展最重要的理念，要把农业综合行政执法的总目标真正确立为促进农业发展，把他们的成绩用农村欣欣向荣的实际效果来检验，而不能沉陷于对这支队伍自我成绩的追求。要坚决防止这支队伍为农村地区的形式主义鸣锣开道。
第四，经过优化后的农业和农村综合管理措施的总规模应当小于之前，而不是越调整越多。疫情期间整体基层面上的管理措施前所未有强化了，现在需要真正还原到疫情之前。农业综合行政执法可丰富思路，不光去农村“纠错”“管理”，还可增加对农业和农村地区的服务，帮着推动农村地区经济潜力的增多释放。
农业执法需要规范与普及，这对于农民和执法者都有益处。如果群众对于执法标准不明晰，就会对执法者产生不信任。何正告诉《财经》记者，执法部门要有规章制度，正常行使权力是可以接受的。如果农产品不合格，什么指标超标，标准是什么，执法者要拿数据给大家看，让大家心服口服。毕竟，草莓的收成就是一季，如果把园子关停，对种植户来说损失巨大。
需要明晰执法标准的不只是群众，执法人员执法水准也急需科普。根据“法无授权不可为”，农业综合行政执法人员的处罚权限应在《目录》规定的251项之中。何正说，有这样一群管理者，出发点是好的，但具体的执法人员素质差异大，很难保证没有人以权谋私或夸大权力，希望执法者也有专门的监督部门。“凡处罚皆有依据。”
王丽惠说，行政执法与一般的行政管理不同，尤其注重“程序正当”和“执法规范”。中国行政执法实行执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”。农业农村部也出台了“三项制度”实施方案，要求农业综合执法规范化。农业综合执法相对人对不服的行政执法也可以提起行政复议和行政诉讼，具有畅通的权利救济渠道。行政纠错和败诉风险都形成了对农业综合执法规范化的约束。
不过，农业综合执法也存在过度执法的情况，这也是社会上有所“忧虑”的原因所在。采访的多位专家表示，要规避行政执法过度化，一是农业农村部门、农业综合执法条线不要自上而下下达执法案件类型、数量的指标，更不要有执法案件数量的考核、排名。二是地方党委政府不要将农业综合执法当成完成社会管理任务如拆违任务、文明城市创建任务的工具。三是要约束农业综合执法“以罚代管”。上级政府和部门应尊重基层农业综合执法工作的自主权，让他们在法定职权内根据群众投诉举报、“双随机”检查和部门移交线索中发现的问题，开展执法工作，保一方农业生产秩序。
行政执法是观察法治政府最直观的窗口。在解决执法“一刀切”问题方面，孔祥稳认为，首先要有高质量的法律供给和完善的法律制度，制定法律法规时要综合考虑实践中可能出现的各种情况，合理设定各方主体的权利义务。其次，要进一步完善行政裁量基准等裁量权约束制度，确保裁量权能够规范行使。在这个过程中应注重执法队伍的能力建设，不断提升执法人员的法治素养，确保其能够正确理解和适用法律。最后，还要进一步完善执法监督制度，落实执法责任制。“综合执法体制改革过程中，一些地方确实可能优先把精力放到执法队伍的组建、执法事项的梳理上，相应的执法监督体制机制则还没有完全落实到位，执法监督存在薄弱之处”。孔祥稳指出，现有监督机制的设计已经比较充分，关键是要有效落实到位。
同时，孔祥稳指出，执法的重点和执法资源的投入应当更多聚焦于那些对社会有明显危害性的行为上，对于社会和民间可以自我调节的不具备明显社会危害性的行为，应多一点包容审慎的态度。
农业农村部法规司有关负责人就农业综合行政执法队伍建设有关情况答记者问时亦提出，“农业行政执法既要有力度，也要有温度。对于农民群众关心关注、反映强烈、利益攸关的严重违法行为，我们必须重拳出击；对于小农户、农民合作社、涉农小微企业等主体的轻微违法行为，要适当本着包容审慎的原则，更多采取劝导、警示、纠正等柔性执法方式；对首次轻微违法的，要探索建立免罚清单。对于农民利益受损的，不能只对违法行为人处罚了事，要主动搞好损害赔偿调解，尽可能帮助他们挽回损失。”
（应受访者要求，文中何正为化名，实习生刘美辰对此文亦有贡献）
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