纳土纳群岛问题，洪磊是不是轻率了？

郑智银

2015年11月12日外交部发言人洪磊主持例行记者会，问：印尼安全统筹部长称，如果无法通过对话与中国解决在南海纳土纳群岛海域所存争议，印尼可能诉诸国际刑事法院解决。中方是否注意到有关报道？对此有何回应？答：印尼对中国的南沙群岛没有提出领土要求。纳土纳群岛主权属于印尼，中方也没有表示异议。

    这一问一答，简直让人满头雾水。领土主权无论放在哪个国家都是核心利益，如果纳土纳群岛主权归属不存在争议，印尼安全统筹部长岂不是主动把自己家的东西拿出来与人分享，还制造与别人争抢的话题？这显然不合常理。但在印尼已经承认有争议的情况下，洪磊那么爽快承认纳土纳群岛主权属于印尼，更是耐人寻味。

    纳土纳群岛位于南中国海西南部，距曾母暗沙约400公里，距中国内地陆地约1900公里，距印尼加里曼丹岛最近之处225公里。目前其隶属印尼廖内群岛省管辖，居住人口约9万，由272个岛屿组成，面积达2110平方公里。同时，该区域是著名的石油和天然气蕴藏地。

    透过百科编辑的词条可以了解到，纳土纳群岛又称安波那群岛。这个岛屿历史上完全是由中国移民开发的，也完全是中国传统的捕鱼区，其中的安波暗礁，中国古代渔民称为锅盖屿，华人移民还在这里建立过“兰芳共和国” 。 1935年中国政府定名为安波那暗礁，1947年后定名安波沙洲。虽然有被荷兰占领过的历史，但是南沙同样被法国和日本占领过，所以中国对此地似乎也有充足的历史依据。     1993年中国出版的一份地图把纳土纳列入版图，引起印尼强烈反弹，去年4月，因中国护照把纳土纳纳入南海“九段线” ，印尼也一度要求北京作出澄清。可以肯定的是，中国的“九段线”和纳土纳群岛专属经济区有重叠之处。因此，退一步说，纳群岛的国土是印尼的，那片海域还是有争议的。更关键的是，北京历来强调该海域是中国的“传统捕鱼区” 。印尼多次扣押中国到该海域捕鱼的中国渔民和鱼船，官方每次都回应，中国渔民是在中国南海传统捕渔区进行作业，印尼根本就是无理抓扣我渔民。有报道称，2014年中国渔船进入敏感的纳土纳群岛海域作业，一些船只甚至进入印尼领海，抵达一些小岛的河口。

    虽然联合国海洋法公约并没有对“传统捕鱼区”作出定义，但捕鱼等经济活动一般可在沿海国家的专属经济区内进行。根据联合国海洋法公约，沿海国家的主权可延伸至岸外12海里范围，岸外200海里范围则是专属经济区。海洋法公约阐明，沿海国家在专属经济区内有“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源为目的的主权权利，以及关于在该区内从事经济性开发和勘探，如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利”。换句话说，沿海国家拥有在其专属经济区内开采资源和捕鱼的主权权利。但在印尼看来“主权权利”并不等同于岸外12海里的“领海” ，前者是开采资源的权利，后者则是不容侵犯的国家主权。因此，中国曾经提议和印尼为双方的海上共同边界线的划分举行会谈，但印尼并不认为与中国有海上边界问题。

    有资料显示，虽然九段线地图涵盖范围包括印尼在纳土纳群岛海域的专属经济区，但据报道，在私底下的外交互动中，中方已多次向雅加达保证它承认印尼对纳土纳群岛的主权。这似乎可以作这样的解读：纳群岛是印尼没错，可那片海域有争议也是事实。因为该海域是中国的传统捕鱼区。在洪磊之前，中国之所以不愿在公开场合承认，纳土纳群岛主权属于印尼，甚至多年来印尼多年来在中国的“九段线”有重叠之处的专属经济区内开采天然气，中国也只是睁一只眼闭一只眼，可能是出于外交考量。南海局势极其复杂，背后又有美国因素，南海主要是四个国家和中国的九段线主张有冲突，而印尼和中国的冲突其实最小，中国可以有保留的默认纳土纳群岛主权归属，但不能在公开场合承认纳土纳群岛主权属于印尼，以中国对南海诸岛一贯秉持的立场，这么做对中国来说是很危险的步伐，因为这将被视为对东南亚国家示弱，对未来设下不好的先例。毕竟不说是印尼的，将来争取机会还可以保留。

    洪磊的表态可说完全出乎国人的意料之外，一来公开承认纳土纳群岛主权属于印尼，二来这话是在回答印尼方面所提的“如果无法通过对话与中国解决在南海纳土纳群岛海域所存争议” 的问题，印尼的表述很清晰，虽然洪磊没有说明海洋争议内容，但在这种特定的语境下，无疑等于承认放弃中国的“九段线” 与纳土纳群岛专属经济区有重叠的立场。

    笔者认为，洪磊的表态是对印尼方面有条件的妥协。当下，中国南海主权受到由史以来最严峻挑战，局势紧张持续升级。美国“拉森”号巡航，日本与菲律宾越南不断进行防务合作，美日联手搅局，国际仲裁法院裁决有权审理菲律宾针对中国所提出的南海主权争议仲裁案，且其结果可望在2016年出炉。在此背景之下，对中国历来强调纳土纳群岛海域是中国传统捕鱼区怀有戒心的印尼，认为在这个时候给中方出难题，正是最佳时机。印尼安全部长所谓的“印尼不愿看到在这一地区的权力较量，他们希望能够通过对话和平解决问题。”听起来就有点乘人之危的味道。

    更重要的是，印尼还是中国借重力量。不可否认，南海问题已经东盟化。这在11月7日国家主席习近平在新加坡国立大学发表演讲中也能体会到，习近平强调，中国完全有能力有信心同东盟国家一道维护好南海地区的和平稳定。印尼是一个在东盟最有影响力的大国，这个群岛国家跨越了世上最繁忙的海上通道。东盟由十个国家组成，运作机制以协商一致闻名，但私下却以印尼为首。如果印尼在南沙问题上秉持公正立场，可以避免菲律宾等国利用绑架整个东盟对抗中国起到积极作用。洪磊的话中有话，印尼对中国的南沙群岛没有提出领土要求。纳土纳群岛主权属于印尼，中方也没有表示异议。言外之意，如果印尼对中国的南沙群岛提出领土要求，中方或许就会质疑纳土纳群岛主权归属。

    除了中国，印尼也曾对越南索取纳土纳群岛主权一事担忧过。由于相关话题还牵涉到第三方，笔者觉得中方回应，中国对纳土纳群岛没有领土要求，可能更为稳妥一些，但此番外交部发言人洪磊直接说这岛属印尼，立场有失偏颇。如果印尼会感恩图报，自然是好事。否则，只会令越南生恨。效果如何？值得拭目以待。

    印尼说要起诉, 中国说那地就是你印尼的。象是小孩过家家，哪象是国与国之间的外交？印尼并非是多虑，且以达到了目的。南海问题极其复杂，过分纠缠历史， 中国明显力不从心，也许把主要精力放在能收回的领土岛礁上，不失为一个选项。这个事件举国关注。印尼有利无弊，中国有弊有利，洪磊是不是轻率了？留给后人评说。文/郑智银