政府信息公开要给“例外”定规矩

何琴

国务院法制办近日公布《政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），向社会各界公开征求意见。这是该条例自2008年5月1日实施以来的首次修订。在国务院持续推进政务公开的大背景下，条例修订释放出进一步改革的相关信息。

修订直指“新的问题”

“征求意见稿”在草案说明中开宗明义指出，“2008年5月1日正式施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，明确了行政机关依法公开政府信息的义务，规定了政府信息公开的范围、方式和程序，对于推进我国政务公开，提高政府工作的透明度，促进依法行政，保障人民群众依法获取政府信息，发挥了积极的作用。但是，随着改革的深入和社会信息化的快速发展，现行条例在实施过程中遇到一些新的问题。”

“新的问题”包括，有些制度规定比较原则，政府信息公开的范围不够具体，公开义务主体不够明确，对于哪些信息应当公开、如何公开，存在不同理解和认识。“新的问题”导致的直接结果，就是公众的知情权不能得到满足。

根据现行条例规定，政府公开信息的方式有两种：一种是主动公开，另一种是申请公开。本来，如征地拆迁信息、食品安全信息等群众普遍关心的信息，政府应该主动公开。但事实上，现行条例赋予政府部门主动公开的义务远远没有落实，导致大量的信息需要公众去申请才有可能获得。有舆论批评这种现象是“公开的信息群众不关注、群众关注的信息不公开”。

典型的例子，是北京律师董正伟2013年1月申请公开全国土壤污染数据信息。当年2月24日，董正伟收到了环保部的政府信息公开告知书，环保部以“国家秘密”为由拒绝公开。可一年之后的2014年4月17日，环保部和国土部却主动发布了全国土壤污染状况调查公报。主动发布调查公报当然值得肯定，可一年之前的“国家秘密”之说，又如何解释呢？

此外，在具体的实践中，有些政府部门往往是以涉密为借口，避重就轻；有些是谁申请就告诉谁，严格控制公开范围。这些政府部门之所以“理直气壮”，就是因为现行条例中有“可能危及公共安全、经济安全、社会稳定为由不予公开”的规定。一个旨在推动信息公开的条例，其某些条款反而成为阻挠信息公开的“尚方宝剑”，不能不说让人遗憾。

此次启动条例修订，立法意图就是解决这些“新的问题”，让法律进一步对接现实，满足社会不断增长的信息公开需求，回应公众期待。

征求意见稿有诸多亮点

相比于现行条例，“征求意见稿”有诸多变化和亮点。其一是体量和体例的变化。“征求意见稿”将现行条例的5章38条规定内容，扩充至6章54条，内容更加细致、具体，更具可操作性。仅从体量上的变化，就不难察觉条例修订所承载的立法意图。而且从体例来说，如果说现行条例在流程上是告知公众谁公开、公开什么、如何申请公开，那么，“征求意见稿”则对公开主体和范围、主动公开、依申请公开等重点环节作了更加详细的规定，逻辑更清晰，内容更具体。

其二是对“坚持公开为常态、不公开为例外”的原则进行了重申和强化。不少媒体在作相关报道时，不约而同地以此为“卖点”，但这是媒体的误读。其实，10年前制订现行条例时，该表述就已经是其基本原则了。此次“征求意见稿”在重申已有原则的基础上，进一步强化了保障这一原则能够落地的责任机制，并参考国外立法，对作为“例外”的不予公开的政府信息作了进一步的具体规定，也就是说，给“例外”定了规矩。

最重要的“例外”，是现行条例中“法律、行政法规另有规定”的表述，社会上对此争议不大。真正让公众感到困扰的，是现行条例中所规定的“危害国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”这几类可不予公开(即“相对不公开”)的政府信息。一些政府部门经常将“例外”当成“常态”，钻的就是这个“例外”的空子。

“征求意见稿”对这类“例外”进行了非常具体的细化：公开后可能对国防、外交、国家安全、领土完整、民族团结等国家利益产生不利影响的信息；公开后可能影响重大经济金融政策的有效实施、信息安全或者造成经济金融市场异常波动的信息；经地方同级人民政府确认，公开后可能在一定范围内危害公共安全、社会稳定的信息，或者涉及民族、宗教、侨胞等事项公开后可能造成不利影响的信息。依法确定为国家秘密的信息和其他法律、法规禁止公开的信息不得公开。

概言之，“征求意见稿”为信息公开确立的是“负面清单”，相较现行条例的“正面清单”，进一步压缩了行政机关回避公开的空间。

其三，突出了信息公开的机构和主体责任。“征求意见稿”明确了县级以上政府办和垂直机构的部门办，是本行政区域或本系统的政府信息公开主管部门，并明确要求“建立并维护政府信息公开沟通渠道，为申请人向本机关申请信息公开提供便利”。同时，在“监督和保障”一章中，增加了对负有责任的领导人员和其他直接责任人员的追责规定。这些都是具体的制度保障。

期盼政府信息公开法

不过，也有舆论认为，尽管“征求意见稿”相比现行条例有诸多亮点和进步，但在文字表述上仍然存在模糊地带。比如“细化”该细到哪一步，“明确”该怎样明，“一定范围”是多大范围，哪些才算“不利影响”等。这些都是让公众感到忧虑的部分。

而更大的忧虑，是如何处理“公开”与“保密”的关系。现有的相关法律主要是《保密法》和《档案法》。前者着重保护国家重要信息不被泄露，后者旨在保存档案，两法的立法指导思想都是以“不公开”为原则。而现行条例的立法目的却是以公开为原则，显然与两法在立法目的上有所不同。由于两法是上位法，在法律位阶上高于现行条例，当两者产生冲突时，当公民获得政府信息公开的权利与国家秘密保护相对立时，根据上位法优于下位法的原则，公开原则就要让位于不公开原则，“常态”就要让位于“例外”。

早在2014年，新华社旗下的《经济参考报》就撰文称，在修改完善的基础上，“将《政府信息公开条例》提升为《政府信息公开法》已成社会共识”。此次条例修订完全有条件呼应这个“社会共识”，提升政府信息公开的法律层级和制度层级，从而理顺公开与保密的相对关系，在保护国家利益的前提下，进一步保障公众的知情权、知政权。