制裁四国：美国府院分歧引发外交混乱

何琴

7月27日，美国参议院通过两天前众议院出台的一项制裁法案，交由总统特朗普批准。这项法案将俄罗斯、伊朗和朝鲜一并列入国会严格监督的制裁对象，同时前所未有地限制总统对于制裁的处置权。特朗普政府对该法案表示不满的同时，却于26日对委内瑞拉实施制裁。针对四国的制裁措施，暴露了特朗普执政后依然没有理顺府院矛盾，也进一步引发美国的外交乱象。

据路透社报道，美国众议院的制裁法案以419：3的压倒性投票结果获得通过，微不足道的三张反对票均来自共和党。这表明法案不仅得到共和党高度认可，也获得民主党的一致支持，这种两党抛弃门户之见而在国会以绝对高票通过法案的景观相当罕见。

法案最大亮点不是同时宣布对三个国家实施新制裁，而是罕见地约束总统权力。法案明确要求总统取消制裁条款特别是针对俄罗斯的制裁，必须事先获得国会同意。《华盛顿邮报》网站刊文称，这项法案对特朗普进行外交政策上的压制，限制其取消诸多制裁的能力。包括国务卿蒂勒森在内的特朗普阁员反对国会的约束行为，尤其是制约特朗普处理美俄关系权限。

根据美国府院分权传统，总统在外交上有较大决断权而不必事事经过国会，国会通过这个明显压缩特朗普对俄外交空间的法案，首先反映了两党议员对他的集体不满，表明竞选阶段两党建制派与特朗普结下的梁子依然是个死结。其次，国会也借助这种方式表达对特朗普亲俄情结的愤怒和对俄妥协的警惕。

特朗普在竞选阶段即表现出鲜明亲俄色彩，反对奥巴马政府恶化美俄关系，发誓执政后将推动双边关系正常化，俄罗斯对此也寄予热望。但是，特朗普入主白宫后即遭遇一系列麻烦，包括导致亲密助手弗林辞职的“通俄门”事件，俄罗斯干涉美国大选等各种阴谋论。这些来自建制派的压力，迫使特朗普不得不与俄罗斯拉开距离，向奥巴马的对俄政策回摆。尽管如此，对手穷追猛打，特朗普依然面临着司法调查。国会这次高票和快速通过法案，既是过往事态的延续和发酵，更有打击和预防特朗普继续亲俄的考虑。

众议院议长瑞安将这项法案形容为“史上涵盖范围最广的制裁方案之一”，已酝酿较长时间，而且早在5月就把朝鲜加入制裁伊朗和俄罗斯的清单。虽然部分参议员反对把朝鲜并案处置，并曾引发法案能否在参议院顺利过关的担忧，但是，事实表明，国会技术性分歧没有影响两党团结起来遏制特朗普，这恐怕是让特朗普特别感到不爽的地方。

白宫发言人桑德斯在众议院表决后称，白宫正在评估众议院法案，特朗普无意废除对三国的制裁，但希望保证能为美国人民实现最理想的交易。这个表态委婉表达了特朗普的不满。从程序上说，如果特朗普否决众参两院通过的法案，国会还可以推翻总统的否决，使之成为法律。

针对美国国会的追加制裁草案，俄罗斯26日称将其朝着可能摧毁对俄关系正常化迈出的非常严重的一步，威胁将“新账旧账一起算”，但也指出这是仇视俄罗斯并限制特朗普权限的美国议员的招数，字里行间依然对特朗普抱有期待。伊朗总统鲁哈尼则威胁将根据2015年签署的核协议对美国违规制裁进行报复。同一天，伊朗舰艇在波斯湾迫近美国舰队并被后者开火示警驱离。分析家们认为，这是伊朗针对美国制裁法案的武装抗议。朝鲜似乎未做言语表态，但一定会用更多的导弹发射来回应美国追加制裁。

出人意料的是，没有被美国国会纳入制裁名单的委内瑞拉，26日又意外成为特朗普政府的制裁对象。美国财政部宣布对13名委内瑞拉现任或前任政府高官实行经济制裁，并威胁将就该国政府推动制宪大会实施进一步制裁，而且任何当选制宪大会代表的个人也都可能受到美国制裁。虽然有人将这一制裁解读为打压委内瑞拉并回报美国石油资本的前奏，但它更像特朗普执政后发起的第一次价值观外交攻势，既不符合其竞选理念，也打破其务实外交惯例。这表明，特朗普在内外交困中开始向建制派让步，重拾意识形态工具，以换取他们的支持，特别是避免干扰他对外交事务的专断权。

特朗普执政后一直没有形成清晰而完整的外交战略和政策框架，应对各种事态都限于头疼医头脚疼医脚。这既源于他本人强势而缺乏外交经验和战略思维，也源于他与建制派的矛盾始终没有解决。行政半年依然不能理顺各种内外关系，不仅降低特朗普的行政效率，也让美国外交混乱不堪。针对四国的制裁，就是最新例证。