县改市时隔二十年再开闸 超200县排队申请改市

何琴

日前，经国务院批准，同意撤销宁乡县，设立县级宁乡市，以原宁乡县的行政区域为宁乡市的行政区域。宁乡市人民政府仍驻玉潭街道金洲大道5段398号。宁乡市由湖南省直辖，长沙市代管。

宁乡县改市，透露了一个重要的信号，即暂停了20年的县改市，开始真正的重新开闸。此间的背景是，上世纪八九十年代，县改市在浙江、江苏、山东等沿海发达地区蔚然成风。其中，江苏县级市数量超过了县的数量，苏南的县基本都改了市。

统计数据显示，在井喷期的1994年~1996年，全国共有95个县改市和1个新设县级市。改为市之后，江浙鲁等省的县域经济也得到了快速发展，每年的全国百强县排行榜基本都被这三个省占据。统计显示，至1998年，我国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。也就是说，有接近15%的县改为市。

不过，县改市一度引起盲目跟风，从而带来不少问题。比如，许多地方盲目追求“县改市”，造成县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊、大量占用耕地等问题，“假性城市化”俯拾皆是。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析，主要是当时改得太快，很多不具备条件的县也改成市，由此带来了很多问题。

在这种情况下。1997年，国务院暂停了实施10多年的撤县改市政策。此后的近20年间，只有少数县成功改市，而且这些县主要集中在边疆和少数民族地区。比如吉林扶余、云南弥勒、青海玉树、云南香格里拉、四川康定的县改市。去年5月，江西星子县改市，则是为了改变庐山“一山多治”局面，促进当地旅游经济发展的需要。

相比之下，此次湖南宁乡县改市具有更为深远的意义。宁乡位于湖南中部，隶属省会长沙市，面积2906平方公里，常住总人口116.8万人。统计数据显示，2016年宁乡县实现GDP1098.35亿元，比上年增长11%。按常住人口计算，人均GDP达87826元。第十六届县域经济基本竞争力排名前移4位，跃居全国百强第35位，中部第3位。

分析认为，撤县设市，将对宁乡进一步提升城市定位，增强城市功能，拓宽发展空间等具有重要的战略意义。

牛凤瑞说，县改市不可能永远暂停。尤其是经过了20年的发展，我国的城镇化水平已经提高了很多。县改市的速度已经与城市化的客观进程不匹配，严重滞后于城市化的进程。再加上这些年不少县级市改成区，因此城市数量反而减少了。“但是城市的发展是客观存在的，很多县城、特大镇实际上已经是城市，只是没有这名号而已。”

今年的政府工作报告提出，要支持中小城市和特色小城镇发展，推动一批具备条件的县和特大镇有序设市，发挥城市群辐射带动作用。

超200县欲改市

县改市，带来的变化显而易见。由于县的重点是农业发展，市以非农为主，两者的发展机会也不同。“最根本的是建设城市中配置资源的权力增大了。”牛凤瑞说。比如，一些涉及城市建设和管理职能的部门，如住建局、城管局等，机构规模将更庞大，以适应城建和管理的需要。

目前一些经济强县，经济总量超过了1000亿，已经相当于一个地级市，但却还是县的行政管理体制，这样的体制已经不符合区域经济发展的需求。这也使得这些地方要寻求突破现有的行政管理体制，需求与自身相适应的城市发展体制。

“就像孩子长大后还穿着小衣裳一样，改成市之后就可以穿更合适的衣裳。”牛凤瑞说，很多县，虽然还没有改成市，但实际上已经是个城市了，只是没有给他们名号而已，所以显得“名不正言不顺”。

此外，县改市，“名分”上带来的变化也很吸引人。福建一位县级官员告诉记者，由县改为市，也有利于扩大知名度，也有利于当地的招商引资。“毕竟，市长总比县长要好听”。

这种利好之下，随着县改市的重新开闸，地方也点燃了新一轮县改市的冲动。根据《决策》杂志报道，截至到2015年，已在民政部“排队”申请“县改市”的县，超过了200个。

专家分析认为，在接下来新一轮的县改市过程中，一定要设定严格的科学标准，循序渐进有序的推进县改市，避免一窝蜂和盲目跟风，符合标准的及时设市，不符合标准的拒之门外。

那么县改市到底有何标准?在2016年12月15日举行的2016年城市中国计划年度论坛上，国家发改委规划司副司长陈亚军表示，“新的县级市设立标准和程序已经制定完成，这为加快启动设立县级市提供了基本遵循和制度保障。”

尽管新的标准尚未公布，但是毫无疑问，县域经济发达、区域内城镇化比例较高，城市规模较大的地方，撤县设市的可能性也会比较大。也就是说，包括湖南长沙县，山东广饶县、邹平县，浙江嘉兴县、长兴县、德清县，江苏海安县等县经济实力雄厚、长年位居全国百强县行列的县，改市的可能性不小。当然，为了促进区域经济的发展，在经济和城镇化指标方面，中西部也可能与东部沿海发达地区有所不同。

“经济发展水平和人口集聚规模十分重要。尤其是城区人口的集聚规模，是是否改市的最重要的指标。”牛凤瑞告诉记者，一个县是否改市除了看人口集聚和经济发展程度外，地理区位也是重要的因素。一些大城市辖下的县，比如湖南长沙县，尽管经济很发达，人口集聚规模很大，但这些地方县改区的可能性更大。“像长沙县现在已经与长沙市区连为一体了。”

在县改市和县改区之间，很长一段时间以来，相比县级政府对县改市的渴求，县改区则体现了地级市政府扩张地盘的迫切愿望。不过是改成市还是改成区，还是应当具体问题具体分析。

比如，一些大城市像北京、上海、广州等一线城市以及杭州、南京等二线大城市，本身具有强大的辐射力和扩散力，其发展要素已处于外溢的阶段，周围的县改区之后，发展的潜力远远大于县域自我发展的能力，这样的县改区也更受欢迎。

但对于大多数三四线地级市来说，由于还处在集化阶段，希望各个要素向主城区聚集，县改区只会进一步吸附周围县域的资源。这样的改区也往往遭到来自县一级的反对。