防“一言堂”，就该把乱决策当“腐败”来治

何琴

将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等5个法定程序，分别作为专章予以规定；强调集体讨论决定为决策必经程序，并坚持行政首长负责制，为防止一把手搞“一言堂”，要求行政首长最后发表意见，须说明与多数意见不一致的理由，并如实记录……6月9日，国务院法制办公室公布了起草的《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》，向社会征求意见，引发广泛关注。

有些媒体提炼出“明确重大决策将走5个程序”“突出公众参与”等，作为该征求意见稿的亮点，但十八届四中全会决定其实就明确了这些。

这部在国务院2017年立法工作计划中被列为重大全面深化改革急需项目的法规“面世”，更大的亮点在于，在程序细节设计上对地方“探路”的突破。而这些突破，指向了对一把手“一言堂”等现实问题的治理。

现实中，一把手拍脑袋决策、决策错误拍屁股走人，最终财政买单百姓遭殃的案例不少。像季建业主导投资180亿元的全城雨污分流工程，当年既没开市民听证会，也不听专家学者意见，说上马就上马，可谓惨重教训。一个重大决策出问题，有时比一个官员出了经济腐败问题危害性更大。

但对经济腐败问题，如今已有完整的惩处体系，而对决策失误的约束性制度框架，此前难言完善。

虽然在全面推进依法治国的背景下，目前，我国已有17个省级政府和23个有立法权限的市政府都出台了相关规章，但这终究是地方性的。一是适用面受限，二是质量参差，有的还存在纰漏，如对“公众参与”等程序的规定语焉不详，导致其容易沦为走过场。

尽管行政处罚法、行政诉讼法等单行法律对行政决策程序都有涉及，重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制也在完善，但仍缺乏对决策程序全链条约束的缜密规范。

在此语境中，在总结地方经验教训的基础上，制定全国性法规，填补专门的行政程序法仍在制定的窗口期空当，很有必要——要真正把乱决策上升到“决策腐败”的层面，从程序上对其严防死守，不能让“李达康”们想向公检法等摊派“倒闭企业安置费”就随意摊派。

所以征求意见稿明确那些程序具体怎么走、有什么讲究，颇具意义。拿“公众参与”来说，对其适用范围、结果应用、考核监督等怎么弄，决策前、中、后有哪些操作规程加以细化，确实很有必要。事实上，此前有些地方爆发的PX事件，如果在决策环节就掌握了“吸纳公众参与”的正确打开方式，恐怕也不会引发民意抵触。

包括“集体讨论”环节的发表意见顺序上，要求行政首长“末位发言”，也并非多余，这是为了规避一把手意见“先表”对他人意志的裹挟、对异议以上凌下式的潜在压制，避免集体讨论程序被架空。

当然，如何防止“被民意”，怎么避免“记录不如实”，也是要考虑的问题。这也需要将民意、专家意见吸纳过程等“全息公开”，还有建立对质疑的及时释疑机制。归根结底，只有避免重大决策程序出问题，才能避免重大决策出问题。