立法有过错也要追责

何琴

近日，中办、国办就甘肃省祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报。通报指出，按照党政同责、一岗双责、终身追责、权责一致的原则，决定对相关责任单位和责任人进行严肃问责。引人关注的是，该通报专门提出了对修正《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中失职、渎职的相关单位和责任人追责的要求。

长期以来，由于立法工作特别是人大立法都采取“一人一票，少数服从多数”的表决机制，因立法过错被追责的案例非常少见。不过，这并不意味着立法都能真正体现民意、体现科学性，更不意味着立法中就没有人为的、本可避免的过错。

事实上，这些年，在地方立法中，因不尊重民意、不认真审查把关而导致的立法失职不仅是一例两例。

比如，前些年，有的地方在制定征地拆迁方面的地方性法规时，虽然有些条文明显违背了物权法、土地法等国家立法，但不管是在政府法制机构的审查还是人大审议中，都能一路绿灯通行，并不是没人发现其中的问题，只是因为有些条文是党委主要领导定的，因而就“不允许讨论”，从而导致问题法规的产生。

再比如，有的地方法规草案在征求意见时，各方面的意见非常集中，认为某些条款需要修改，但主办者却擅自将这些意见“过滤”或者轻描淡写，从而没能成为审议者关注的重点，出台的法规也就未能准确反映民意，等等。

立法出现重大过错，至少有以下几种情形需要追责：

第一，负有审查把关责任的单位和人员不认真履行职责，导致明显违背上位法的法规规章被通过。比如，凡是政府常务会议审议通过的法规规章草案，一般都要经过政府法制机构审查，如果政府法制机构不认真履行职责，至少要承担失职渎职方面的责任。在人大常委会审议过程中，人大常委会内设工作机构如果不认真履职，也可能会出现类似问题。

第二，负责意见收集的机构和人员，对于公众或者相关单位、人员的意见，不认真收集、整理和汇总，甚至故意隐瞒一些重要意见。

第三，领导人员利用职权，强行干预立法，导致立法违反民意和科学性的，或者严重违反法定程序的。

第四，对于已经生效的、明知有问题的立法，不按规定程序备案，或者对于公众提出的要求审查修改的合理建议拒不研究处理的，等等。

此外，立法追责，也有赖于我们立法过程中记录制度的完善，要把立法过程中所有的重大问题认真登记、全程留痕，如果没有完整、真实的记录，立法责任也可能难以落实。

当然，我们也必须明确，由于立法工作的特殊性，在许多情况下，即使通过的法规规章有问题，也是不能追责的。比如，在人大或者人大常委会审议过程中，不管代表或者常委会委员的发言是否有错误，是否因部分代表或者常委会委员的错误观点导致“问题立法”被通过，我们都不能追究发言者的责任。因为依照法律规定，代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。如果是真正尊重了程序和民意，严格按照“一人一票，少数服从多数”的原则通过的地方性法规，即使有重大问题，也只能依法纠正，不能追究立法者特别是在人大会议上发言或者表决者的责任。

2015年修改的立法法赋予了所有设区的市以地方立法权，地方立法扩权后，会否产生立法“任性”问题，一直为社会各界所担忧。这次对修正《甘肃省祁连山国家级自然保护区管理条例》过程中失职、渎职的相关单位和责任人追责，对各地来说，无疑都是一个及时的警醒。