防范部门立法之弊，有赖全程性立法民主

看海

摘要：立法是一个各方利益博弈的过程，确保立法者的中立地位，以及立法过程的全程公开与民主博弈，直接决定了立法质量与国民福祉。
　　从今年7月1日起，广东省政府规章夹带“私货”，将不予立项，6月9日，广东公布四项政府立法工作制度，包括立项办法、起草工作、审查工作、听取意见工作等方面内容。其中，《广东省人民政府规章立项办法》规定，如省政府规章项目立法目的不明确或者明显存在“部门利益”，将不予立项。
　　此次广东省政府以出台地方程序性规章的方式，指向部门立法所导致的“部门利益法制化”痼疾，同时以规范政府立法项目全程的姿态做制度性尝试，诚为外界所期待。此前，《广东省信访条例》的起草，破天荒由省人大常委会直接委托三所高校的立法基地同步进行，一改以往部门立法的旧有格局，已被视为国内首次。而中共十八届三中全会的公报也已明确，要“健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化”。既有实践试点，又有国家宏观改革思路撑腰，广东此轮破除部门立法弊病的努力，确实应当迈开大步、做点实事。
　　部门立法现象，从其产生开始，一直就伴随不小的争议。政府部门参与(直至主导)立法活动，一方面使得国家法制体系在短时间内建成雏形，另一方面则让“部门利益法制化”如影随形。
　　与此同时有观点坚持认为，基于专业管理部门对特定领域的事务的熟悉程度，交由政府相关部门起草特定领域的规范性文件有一定优势。但不可否认的是，也恰恰是由于更熟悉某一领域，直接导致其利用所执掌的立法权限，使得法律条文最大程度为部门利益服务，扩展部门权力，压缩社会成员的权利空间，使自身尽可能不受外界监督。这同样符合权力监督理论的基本分析理路，行政法治化的过程，本质上应是对行政权力不断约束、加强监督的过程，部门立法现象的存在，得以让公众全程见证了权力自我约束构想的虚空。
　　事实上，藉由政府部门出面主导的法制化过程，从来没有想象中的美妙，以往被认为更了解情况的实务部门，在领受立法任务(或曰抢到立法权限)后，也不乏求助外援的情况，但同样是求助于学术资源，但由于委托方的微妙差异，使得最终出台的草案文本，在立法思路、宗旨以及细则条款中，难免夹带私货。在广东省人大常委会对一些条例的分组审议中，时见委员痛批提交审议的草案充满了部门利益的“小九九”，部门利益色彩太浓。推而广之来看，全国的情况同样如此，要么部门规章出台暗藏部门利益，要么遭遇各方抵制，便消极怠工，导致不少规范迟迟无法出台。最简单的例子，公安部主导起草《看守所法》，如何寄希望于“侦羁分离”改革目标的实现？
　　立法是一个各方利益博弈的过程，确保立法者的中立地位，以及立法过程的全程公开与民主博弈，直接决定了立法质量与国民福祉。部门利益、部门权力并非不可以通过立法的方式予以表达，但在表达的过程中需要更多平衡与多元的艺术。此次广东地方确立规范，剑指部门立法存在的问题，值得肯定，但同时也要看到，对“明显存在部门利益，不予立项”的规定，同样可能由于缺乏明确的衡量标准而导致执行力不够。对部门立法过程中存在的部门利益是否“明显”的判断，尤其需要充分的公开讨论与民主决策去把关，从这一点来看，立项把关之余，政府规章过程的听证程序、立法主体的多元化以及规章合法性审查与有效审核，担负的责任要更大。对部门立法中部门利益的监督、提防与制衡，不仅是程序性规范的使命，更应当强调立法过程的每一个环节，都真实地存在、运转并起到效用。