江平，是如何催生“民告官”制度的？

微言网编辑部

作者｜姜明安

北京大学法学院教授

1986年10月4日，全国人大法工委组建的行政立法研究组在人民大会堂宣告成立。行政立法研究组的任务是起草行政基本法的试拟稿，为全国人大法工委提供重要行政法律的毛坯。行政立法研究组共有14名成员，大多为行政法学者、专家，由江平老师担任组长。

江平老师是民法大家，其专业领域是私法，全国人大法工委为什么要任命他为行政立法组的组长，让他来领导公法立法呢？我不知道当时法工委领导做这个决策是基于哪些考虑。

但我猜测，首先，这应该是基于江平老师当时在法学界具有的较大声誉和影响；其次，也许更重要的是，基于他的现代法治理念。

江平老师很早就提出：法治特别要强调限制公权、维护私权；法治意味着要用法律来约束政府；法治是相对于人治而言的，不限制公权力就必然导致个人专断。

图片来源：微信公众号 “江平教授”

那么，法治怎么限制公权，维护私权呢？那就必须有行政法和行政诉讼法，有民告官的法律制度；法治怎么约束政府，怎么限制公权力个人专断呢？那就必须完善公法，用宪制去规范和制约公权力的行使和运作。

江平老师，虽然并不是行政法和公法的具体制度和具体规范方面的专家，但他的上述法治理念，乃是行政法和公法的灵魂。

行政立法研究组，正是因为有这个灵魂式人物担任我们的组长，我们才用了不到30年的时间，制定出一系列蕴含现代法治理念、控制和规范公权力、保护公民基本人权和行政相对人合法权益的行政基本法试拟稿，如《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《立法法》《行政许可法》《行政强制法》等重要法律的毛坯，并提交全国人大和全国人大常委会正式制定为法律，构建起了我国初步的公法体系。

正是因为有江平老师为行政立法研究组掌舵和把握方向，立法组才在我们制定的第一部行政法《行政诉讼法》的试拟稿中，规定了权力制约制度：《行政诉讼法》第一条规定的立法目的之一，就是监督行政机关依法行使职权；第五条规定，人民法院审理行政案件，对行政机关具体行政行为的合法性进行审查。

这些规定，蕴含着“以权力制约权力”（以司法权制约行政权）的分权制约理念。

正是因为有江平老师为我们掌舵和把握方向，立法组才在《行政许可法》试拟稿中，第一次在中国确立了有关公权力行使的信赖保护原则：行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，即使为了公共利益必须改变，也要给予行政相对人相应的补偿。

这一原则，蕴含着维护法治安定性，让人民免受公权力反复无常行为侵害的法治理念。

正是因为有江平老师为我们掌舵和把握方向，立法组才在《行政处罚法》和《行政强制法》试拟稿中，第一次在中国确立了有关公权力行使的法定原则和比例原则：行政处罚和行政强制的设定和实施，必须依照法定的权限、范围、条件和程序；行政处罚和行政强制的设定和实施必须适当，非必要采用处罚和强制手段达到行政目的的，不得设定和实施行政处罚和行政强制。

这两项原则，蕴含着公权力行使不能任性，必须受法律和理性限制的法治理念。

正是因为有江平老师为我们掌舵和把握方向，立法组才在《立法法》试拟稿中，第一次在中国确立了法律保留原则：宪法和《立法法》规定，只能由全国人大和全国人大常委会立法的事项：除全国人大和全国人大常委会尚未制定法律的某些非绝对保留事项可由全国人大或全国人大常委会授权国务院制定行政法规外，其他任何国家机关和组织均不得染指。

图片： 2011年5月12日，江平在蔡定剑宪法学教育基金成立仪式上

这一原则，蕴含着这样的宪治和法治理念：代表中国人民行使最高国家权力（包括立法权）的国家机关只有一个，那就是全国人大及其常委会。

江平老师作为我们行政立法组的组长，不仅为我们立法组的每一项立法把握方向，灌注灵魂，而且对我们行政法立法的先后顺序，也提出了非常宝贵和非常有价值的意见。

行政立法研究组成立初期，首先关注的是行政实体法，想制定出一个相当于《民法通则》的《行政法通则》。我们为此忙乎了半年多，写了七八稿，十几万字，但好多内容都还没有写进去。因为行政法不同于民法，内容太多太杂，包括《行政组织法》《行政编制法》《公务员法》《行政行为法》《行政法制监督法》《行政责任法》《行政救济法》等；每一类别法律又包含数个法律，如行政行为法就包括几十部法律，如《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》《行政征收征用法》等。要把所有行政实体法写进一部法律里，乃是难上加难。

就在我们写不下去的时候，江平老师指导我们说，你们先不要写行政实体法，先写行政诉讼法。他说：“从法律发展的规律来看，一般都是先搞程序法，后搞实体法。我们民法就是这样，先制定《民事诉讼法》（试行），而后才制定《民法通则》。”江平教授的话，使我们茅塞顿开，马上放下《行政法通则》不写，转而开始草拟《行政诉讼法》。

立法组经过一年多时间的努力，数易其稿，即完成了《行政诉讼法》试拟稿的起草，并将试拟稿提交全国人大常委会法工委。之后，法工委对试拟稿又进行了修改、补充，起草了正式的《行政诉讼法》（草案），并在《人民日报》上公布，征求全国人民的意见。

1989年4月4日，第七届全国人大第二次会议通过《行政诉讼法）。《行政诉讼法》通过后，江平老师接受记者采访时说：“行政诉讼法的通过，宣告了中国几千年来民告官无法可依的历史一去不复返了。”

《行政诉讼法》通过后，我们又在江平组长的领导下，陆续起草了若干个重要的行政法律，使我国行政法的体系架构基本建立起来。

在某种意义上，我们可以说，江平老师是我国行政法体系的设计师或设计师之一 （陶希晋、罗豪才、应松年也为这个体系的设计贡献了诸多智慧）；至于我们这些人，则只是建设这个体系的工匠或建设这个体系某个局部的工程师。

江平老师，永远活在我们公法学者的心中。