北京是中国的首都，作为国家政治、科技、文化、信息的中心，社会资源高度集中，因为首都的吸引力而招致众多人口，也导致了北京“城市病”的凸显。如何解决，成了一个问题。2014年初，国家提出了京津冀协同发展战略，其中，首都功能疏解即是题中之义。近日，北京市政府东迁通州以及其他一些传言风起，又一次引发人们热议。
首都，相较于一般城市，其特殊之处在哪？北京城作为元明清王朝的都城，至今已有几百年的首都经验，那么，历史上北京城是否面临此类问题，又是如何解决的？历史经验对于今天的城市发展困局是否有借鉴意义？就相关问题，澎湃新闻记者采访了北京大学城市与环境学院唐晓峰教授。
唐晓峰教授多年从事历史人文地理研究，谈及此事，他首先表明，对于传闻，不便评论。但疏解北京非首都功能，是确定之事，可以作为讨论的议题。
一般来说，首都城市不可避免地存在非首都功能，但占多大比例是有差别的，这影响到城市管理体制的设定。
在中国古代都城中，非首都功能的东西比现在少得多，越早的都城，非首都功能的东西越少，城里可以说是大朝廷，小社会，像秦咸阳、汉长安，城市主体就是大型宫殿，所以对都城的管理，主要是朝廷的事。长安城初期的建设就是萧何主持的。到了后代，虽然居民区在京城中占的空间逐渐扩大，需要有基层衙门，但朝廷仍然参与城市的直接管理。清代的北京城，管理者有步军统领、五城御史、顺天府尹，前两个都是朝廷大员，顺天府尹虽然是“地方官”，但级别比一般的府尹高二、三级。顺天府是“京府”，其所辖的大兴、宛平是“京县”，还是有很强的首都色彩。
首都城市的历史发展，有一个特点，其表现就是非首都职能部分的增加，比如老北京天桥一带的发展。在首都城市向城市大社会发展的趋势中，城市的首都职能与非首都职能的差异，或者说矛盾，也就越来越明显。那么，一个独立的首都特区，比如美国首都华盛顿特区，是否也存在这样的问题？唐教授说，“其实，也一样，照样存在两种不同利益的矛盾。曾经有一个华盛顿市长，因为不满于联邦政府的一项法案，认为它侵犯了华盛顿市的利益，所以带头去游行，向国会抗议，结果因为游行堵塞了大街，妨碍了交通，居然被抓了起来。”
美国国会大厦，位于华盛顿哥伦比亚特区。华盛顿哥伦比亚特区的最高权力机构为美国国会。但是华盛顿市民在众议院仅有一名没有选举权的代表，在参议院没有代表。
又有朝廷官员，又有地方官，中国古代都城的管理常常是这样，二者在市政管理方面的界限并不清晰。像今天这样明确、利落的“北京市政府”的概念是晚近才出现的，古代并没有如此清晰的划分。
那么，在近代城市化进程中，脱离“国都”色彩之外的“北京市”，这样一个城市管理色彩浓重的“市政府”是如何产生的？
唐晓峰教授介绍说，北京“市政府”的雏形是从“巡警”机构中慢慢发展出来的，最初以维持治安为主要职责，这出现在清末民初。
清朝后期，北京城变得十分复杂，而朝廷能力渐弱，城市管理几乎瘫痪。有个美国人到北京看到了脏乱的样子，感到奇怪，“这难道就是永乐帝和乾隆帝的伟大的京师吗？”看过清末北京照片的人都会纳闷，怎么城市的街道坑坑洼洼，那么糟糕？
1900年，八国联军侵华，国都沦陷，事平之后，清廷开始自我革新，实行“新政”。北京的近代管理体制也由此开启。由于当时北京城内百业杂处、秩序混乱，传统体制下的城市管理模式无法适用。出于维护城市治安的考虑，清廷于1902年陆续裁撤五城御史衙门，仿照西方警政制度，筹办了“工巡总局”，一方面负责城市治安，另一方面也承担城市建设和管理的诸多职能，比如交通管理、公共卫生、社会救济等。
清末的崇文门内大街
1905年，清政府接受袁世凯的奏议，设立“巡警部”，接管了工巡总局，不久，又更名为“巡警总厅”，其职能不仅是京师内外城的警务，同时也包括了市政、交通、工商业管理、社会救济等城市建设和公共管理职能。到了民国初年，巡警总厅又改建为京师警察厅，隶属内务部，依然行使原有的城市管理职能。1914年，在内务总长朱启钤倡议下，成立京都市政公所，才将京师警察厅的城市管理职能剥离出来，由市政公所行使这些职能。市政公所的成立是北京历史上极为重要的体制性变革，它可以说是北京市政府的前身。
首都，毕竟不是一个纯粹的官员社会，它有百姓社区、各色实业，也有一个世俗平民社会，当然需要一套独立的工作体制进行组织管理。1928年，北京改称北平，成立北平特别市。当然，此时首都已经不在这里，情形完全不一样了。
京师警察厅的附属机构济良所，是专门收容妓女的慈善机构。
澎湃新闻： 今天北京市政府已经很成熟了，那么，疏解北京的非首都功能，意义何在，这个问题又是怎样产生的呢？
唐晓峰：虽然说非首都功能的出现与发展是必然的，但北京显然是弄过了头。要说原因，除了这几十年出乎意料的大发展所形成的时代原因之外，我觉得还有深远的文化原因、传统思想的原因。这牵涉到首都的概念。
我们讲首都是“首善”之地，就是最好的意思，这是传统的概念，一般说说没问题。但很容易顺此得出一类观念：一切最好的东西都要放在北京。所有事业的总指挥部都要设在北京，北京是全社会的制高点，站在北京可以藐视全国，到了北京才能证明你的最终成功。北京不会接受“第二”，它集中了 “最好”“最大”“最权威”的东西，这就是首都北京的概念。用古人的话说，是“众星拱极”。用今人的话说，是“全国人民都仰望着你啊，北京！”
于是，官员仰望北京，学子仰望北京，艺术家仰望北京，商人仰望北京，煤老板仰望北京，甚至许多乞丐也仰望北京。从政治上说，这是好事，如果这些观念只保留在思想领域，不会有问题。可这些年来，思想变行动，用各种办法进京的人形成了浩浩荡荡的大军，现在的北京街头，很难听到北京话了。北京城真是受不了了，她的接待能力是有限的。
中国211和985大学分布图，其中北京的高校数量遥遥领先于其他省市。图片来自网络。
在很多国家，首都并没有这么大的聚集性，有一个原因是观念不同。以美国举例，美国最好的大学不在华盛顿，也没想过要搬到华盛顿去；美国办了几次奥运会，没有一次在首都；总部不在首都的大部门就更多了，在美国办什么事业，不需要到首都来“借光”，反而独立找一个地方更有“范儿”。
疏解非首都功能，把一些总部迁到外地，这不是简单的机构的疏解，也包含首都概念的调整。所有的总部都必须要在首都，过去以为这是属于首都职能。但现在看起来，这个职能可以疏解。首都功能可以更加集约化。我们不能减小首都在政治上的凝聚力、号召力、指挥力，但在信息、交通现代化的今天，这种凝聚力不必一定要保留在古老的形式上。首都功能集约化，其本质不会改变。
澎湃新闻：首都各类事业、实业的聚集，必然造成人口的聚集。解决北京人口过多的问题，有什么历史经验？
唐晓峰：中国历史上，在王朝的初年，都城人口往往不足，那是战乱的后果。许多都城在建设之初，为了充实人口，朝廷往往将外地民众迁到都城，比如明朝就有许多人从山西“大槐树”下迁徙到北京地区。而后经过长时间的发展，首都人口越来越多，朝廷转而要控制人口。清朝时，北京城就已经存在人口压力。雍正、乾隆之时，北京城内旗人人口越来越多，所谓“户口日繁，待食者众，无余财给之，京师亦无余地处之。”城里已经没有更多的地方供其居住，而且他们耗费的物资也越来越多。于是，朝廷开始让他们迁往外城、郊区，甚至外地。另一方面，朝廷也在想方设法地控制进京人口，尽量不让流民进入城中，一旦发现，就要“逮回原籍”。京城里的人口多是文人、官员、“贸易生理之人”等各类精英。
另外，与现代不同的是，古代朝廷的许多官员，一旦退休，一般不留在京城，老了是要还乡的。京城不是官员养老的地方。这在一定程度上也控制了京城人口的积累。这些都是王朝时代的做法，有其时代背景。
现在北京的问题，直接根源是人口太多，要做的各种疏解，其中主要目标就是要疏散人口。所以，要迁出北京核心区的主要是那些最容易造成人口拥堵的部门，比如各类批发市场、劳动密集行业，听说还有大学、医院等等。医院本来不是人口大户，但我们的医院，因为各种原因，成了人口十分拥堵的地方。我见过北医三院和儿童医院的情景，真可以说是“车击，人肩摩”。迁出人口大户，或者把他们的功能分解一下，比如在北京周边，甚至全国各地，多建一些好医院，才能解决问题。
要把一些单位疏散出去，减少城区人口，我觉得有两个难点，或者说要点。一个是如何解决迁出人员的家庭问题，这是人们担心最多的事情。现在的家庭成员，很少有在同一个单位工作的，所以一个人迁出去了，其他人怎么办，是辞职跟着走，还是变为两地家庭。这是一个很明显的问题，我想，有关部门一定是准备了协调办法的。
第二个重要问题是，腾出来的地方怎么办，扩大之后的新的京津冀地区可以放任人口流入吗？北京城区很多部门搬出之后，腾空的大楼做什么用？如果是这拨人搬出去了，那拨人搬进来了，这就没有意义了。另外，新的京津冀地区充满机会，仍具有很大的吸引力，如果没有人口控制办法，过上一些年，是不是会有更大的“漂流”群体形成？大京津冀如何管理？中国人口量巨大，人口压力会长期存在。显然，这又需要一轮谨慎的规划，制定理性、严谨的建设规范。
现在疏解首都功能，是一项大战略，其间会有许多复杂的事情要做好，但方向是朝着一个新时代。这件大事做好，我们真是要告别传统的首都概念了。
发表于 2015-6-29 16:35:28
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