信息公开的宗旨是保障人民的“知政权”

何琴

《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日起实施，至今已逾9年。9年多来，该条例从信息公开的角度为促进政府依法行政提供了制度上的保证，但在执行中也暴露了种种问题，其中最重要的问题是一些行政机关工作人员没有理解信息公开制度的宗旨是落实公民的“知政权”，进而保障人民群众当家做主的权利，从而使信息公开工作与实现当时的立法意图出现了一定差距。

在法理上，“知政权”是知情权中涉及政府信息公开的核心部分，是公民的宪法权利。法学界一般认为知政权是狭义上的知情权，即仅仅是指公民的知悉、获取官方信息的自由与权利。而广义的知情权是指知悉、获取信息的自由与权利，包括从官方或非官方知悉、获取相关信息。而且随着知情权外延的不断扩展，知情权既有公法权利的属性，也有民事权利的属性，特别是对个人信息的知情权，是公民作为民事主体所必须享有的人格权的一部分。

显然，公民对于政府信息的知情权(即知政权)，是政府信息公开制度得以建立的基石，是公民参与国家和社会事务管理的基本前提，也是我国建设阳光政府、提高行政透明度的必要手段。如果信息公开条例的制定与实施不能保障公民、法人和其他组织及时依法获取政府信息，政府工作处于不透明状态，所谓政府接受公众监督就失去自觉性和可行性，依法行政便是浮云。

9年多来，在政府信息公开的实践中，一些行政机关工作人员没有全面理解政府信息公开工作的宗旨，使落实公民的知政权发生了一些偏离宗旨的情况，加上制度设计本身存在的缺陷，并且随着改革深入和信息化发展，现行条例规定已难以满足公众不断增长的政府信息公开需求，致使信息公开纠纷成为各级政府产生与公众间行政纠纷的主要因素之一。

例如现行条例的规定过于原则，存在政府信息公开的范围不够具体、公开义务主体不够明确，导致对于哪些信息应当公开、如何公开存在不同理解和认识，实践中容易引发争议。

如果立法上对政府信息公开的范围不明确、不具体，执行者基于趋利避害的心理，必然选择少公开甚至不公开，与申请政府信息公开者希望掌握尽可能丰富的政府信息的心理诉求相冲突，矛盾便难以避免。

又如对于政府信息应当公开而不公开的行为的法律救济方面，本来根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第33条第2款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。司法实践中，一些复议机关和法院由于对该款中的“合法权益”作了过于狭窄的界定，且过于严格把握了政府信息公开案件的受案范围，影响了对于政府信息公开案件的公正处理。

政府信息公开案件相较于一般行政纠纷而言，重在公民知政权的保障。在界定“合法权益”时理应包含公民的知政权，如果仅仅依“人身权、财产权”来界定《政府信息公开条例》中的“合法权益”，而排除了知政权，显然不符合《政府信息公开条例》的立法原意。

再如近几年被错误渲染的“政府信息公开被工具化”的问题，实质是本末倒置。司法实践中，的确有不少当事人运用信息公开的权利，来追求个人的包括征地拆迁补偿在内的其他权益。然而，这种通过反复、大量地提起信息公开申请向行政机关施加压力的做法是法治社会应有的现象，也是政府服务民众之应尽义务。当事人依法行使申请信息公开权利来维护其拆迁补偿合法权益并无不当，应该得到法律的保护。

眼下，国务院启动对政府信息公开条例的修订，使之进一步满足社会不断增长的信息公开需要恰逢其时。日前所公布的修改稿有许多亮点。

与现行条例相比，征求意见稿确立了“以公开为常态、不公开为例外”的原则，取消了对于公民申请信息公开的“自身生产、生活、科研等特殊需要”的限制，规定“除法律、行政法规另有规定外，政府信息应当公开”，对于不予公开的政府信息确立了“负面清单”，相较过去的“正面清单”，进一步压缩了行政机关回避公开的空间等，这些进步应该肯定。

我对此次修订的最大担心仍是过去9年多的实施中，一直存在的法律冲突即条例作为行政法规的层级不够的问题。信息公开与《保密法》和《档案法》密切相关，而这两个法律均是《政府信息公开条例》的上位法且多年未作修改，其内容多有脱离实际之处，且都是以“不公开”为原则。一旦《政府信息公开条例》与《保密法》和《档案法》有不同规定，则必然产生矛盾。因此，我建议《政府信息公开条例》的此次修订或让《政府信息公开条例》尽快上升为法律，或对上位法作出相应修改，从立法上减少冲突，以保障公民的知政权。